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Dimensiones múltiples de la participación Multiple Dimensions of Citizen Participation in Spatial Planning Miguel Martínez López
Palabras clave
En el estudio de los procesos sociales de participación ciudadana vinculados a procesos de planifi cación espacial prevalecen visiones pluralistas y unidi- mensionales. En este trabajo se examinan las defi niciones de la participación ciudadana en la planifi cación espacial propuestas por autores con perspecti- vas elitistas, confl ictualistas y, en general, multidimensionales. Sus contribu-ciones ofrecen marcos interpretativos más adecuados para la investigación social de esta problemática y señalan variables relevantes, como el papel de los expertos, el origen de las iniciativas y las consecuencias sociopolíticas. Distinguimos aquí cuatro enfoques multidimensionales (el de los «movimien-tos urbanos», el «dialéctico», el de la «potenciación» y el «comunicativo-crítico»), sus principales diferencias y las alternativas que formulan a las concepciones unidimensionales de la participación ciudadana en términos de ejercicios colectivos de poder, actores y métodos involucrados.
Key words
Abstract
Pluralist and one-dimensional views are prevalent in the analysis of citizen participation processes linked to spatial planning processes. This article examines the defi nitions of such processes as proposed by authors with elitist, confl ictualist and, in general, multi-dimensional perspectives. Their contributions provide more suitable theoretical frameworks for social investigation purposes and highlight important variables such as the role of experts, the origin of participatory initiatives and their socio-political con-sequences. We maintain that multi-dimensional perspectives offer a more comprehensive approach to the analysis of urban policies in which citizen participation is embedded. Hence, the article focuses on four multi-dimen-sional approaches, their main differentiating features, and the ways in which they represent an alternative to one-dimensional conceptions of citizen participation in terms of the collective exercise of power and the actors and methods involved.
INTRODUCCIÓN
Desde cualquier punto del espectro ideoló-gico, representantes políticos, técnicos de la En los sistemas políticos regidos por institu- Administración pública y gestores privados ciones democráticas de carácter representa- han alabado las virtudes de la participación tivo, cada vez más han proliferado discursos ciudadana. Aunque el énfasis inicial provie- clamando por reformas que incrementen su ne de la escala local, declaraciones y direc- carácter participativo. En las últimas déca- tivas emitidas por entidades supranaciona- das numerosas políticas públicas han inclui- les también se han sumado a esta corriente do la «participación ciudadana» entre sus general apelando a la participación pública intenciones y requisitos de implementación. como forma de acercar a la población a las Miguel Martínez López: Universidad Complutense de Madrid | [email protected]
Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial instituciones estatales. Este fenómeno, en La anterior defi nición adoptada remite todavía a aspectos nucleares del corpus plu- consenso social acerca de los pasos futuros ralista, mientras que la revisión teórica que que deben dar las democracias liberales.
emprendemos en el presente texto pretende incidir en aspectos más olvidados por esa co- debajo de esa apariencia, la retórica acerca rriente, si bien a menudo suelen ser comple-mentarios a ella. A saber: 1) los procesos par- de la participación ciudadana en relación a ticipativos pueden reproducir desigualdades las políticas públicas es todavía más un for- y opresiones sociales en su desarrollo, por lo malismo discursivo que una realidad rica en que sus fi nes y repertorios de acción se eri- prácticas y experiencias participativas. Con- gen, a su vez, en motivo de debates sociales sidero, además, que persisten diferencias más amplios acerca de su legitimidad (Offe, ideológicas signifi cativas con respecto a la 1985; Cooke et al., 2001; Martínez, 2006); 2) propia defi nición de la «participación ciuda- existe todo un rango de procesos participati- dana», pues cada discurso y grupo social vos independientes de las instituciones esta- concibe distintos tipos de participación. Re- tales cuya principal cualidad consiste en una sulta difícil, por lo tanto, aceptar que estas exploración dialéctica de las posibilidades apelaciones hayan concitado tanto consen- de cambio social (Fals Borda, 1985; Harvey, so como se dice. Más bien, por contra, sos- 1996) y en la construcción de ámbitos públi- tendré que estamos ante un ámbito más de cos de coexistencia de la diversidad y la com- confl icto social y político en el que también plejidad urbanas (Jacobs, 1973; Young, 2000). intervienen los científi cos sociales con sus propias nociones acerca de la participación. cias sociales pueden hacer una valiosa contri- bución. En primer lugar, esclareciendo las de- premisa que pueda servir de contraste con fi niciones de la participación ciudadana según las concepciones que se discutirán más ade- las posiciones y valoraciones de los distintos lante, entenderemos provisionalmente por actores sociales. En segundo lugar, distin- «participación ciudadana» los conjuntos de guiendo las modalidades posibles de partici- prácticas que los grupos sociales subordi- pación y sus condiciones necesarias de desa- nados de la sociedad civil adoptan a la hora rrollo. Por último, analizando las experiencias de intervenir en la vida colectiva en general, y participativas desde todas sus dimensiones y en las políticas públicas específi camente (Al- consecuencias para la vida social, sin obviar ford y Friedland, 1985: 260; Martínez, 2010: los confl ictos que pueden acarrear a pesar de 8). Más en concreto, al participar (de forma su aura benéfi ca a priori. Es decir, arrojando distinta o combinada): 1) se ponen en jue- alguna luz sobre los siguientes interrogantes go relaciones de poder y las habilidades de básicos: ¿Qué es participar? ¿Cómo es posi- quienes no gobiernan para infl uir en la distri- ble la participación? ¿Para qué y para quiénes bución de recursos y en los procedimientos de gobierno; 2) se producen debates acerca de En este artículo intentaré responder su- los derechos y los deberes de todos los gru- cintamente a la primera de las preguntas de pos sociales; y 3) se promueve el acceso a este programa de investigación, aunque tam- las instituciones donde se negocian y regulan bién se harán algunas referencias oblicuas los confl ictos sociales. Las políticas públicas a las otras dos. Para ello voy a revisar las y la planifi cación urbana entre ellas no son ideas de algunos autores que se han preocu- ajenas a esa tensión, e incluso su omisión y pado de forma más o menos explícita por el supresión pueden ser objeto directo y catali- problema de la participación ciudadana en el ámbito de la planifi cación espacial (y urbana, en particular). Se trata de autores que pro- secuencias sociopolíticas de la participación vienen de disciplinas como el urbanismo, la geografía y otras ciencias sociales. Todos ellos poseen un amplio bagaje empírico de conocimientos, pero aquí destacaré tan solo MODELOS UNIDIMENSIONALES
los aspectos más teóricos de sus perspec- Entre los urbanistas ha sido particularmente tivas. Por «aspectos teóricos» entiendo no infl uyente la concepción tecnocrática de la solo su mayor o menor énfasis en variables participación social por la que abogaba Le de la realidad social que nos indiquen vías fruc- Corbusier: «se necesita una población ilus- tíferas de investigación de los procesos par-ticipativos, sino también la justifi cación ar- trada para comprender, desear y reclamar lo gumentativa y valorativa que sustentan sus que los especialistas han ideado para ella» propuestas, más o menos subyacentes, de una (1993: 135). Se divulgó ampliamente gracias democracia participativa en el ámbito de las a su personal ascendencia profesional y a la políticas públicas de ordenación espacial.
edición que hizo ese arquitecto de la Carta de Atenas de 1933 como resultado del cuar- Las referencias a la participación social to Congreso Internacional de Arquitectura no han sido frecuentes entre los expertos en planifi cación espacial hasta hace unas po- de un modelo de «planifi cación moderna» cas décadas. Es precisamente uno de mis en el que destacan, entre otros, dos rasgos objetivos presentes destacar algunos de los relevantes para nuestros propósitos: 1) un hitos de esta cuestión en el ámbito de los es- «racionalismo tecnocrático» por el cual los pro- tudios urbanos. No obstante, la revisión de fesionales-técnicos son considerados como los autores seleccionados se hace con vistas los únicos agentes con conocimientos cien- a sugerir una comprensión en profundidad tífi cos apropiados para la planifi cación; 2) un de la problemática de la participación ciuda- «ámbito público» de debate en el que dichos dana, lo cual nos exige clasifi car, comparar y evaluar las contribuciones de cada enfo- estar abiertos a su discusión, ante todo, por que teórico. De este modo, en primer lugar parte de otros profesionales-técnicos (Fried- distinguiré entre modelos unidimensionales mann, 1991: 40). Su fi losofía del «plan como y modelos multidimensionales a la hora de dictador» se fundamentaba en una confi anza concebir los vínculos entre planifi cación y absoluta en la capacidad de los urbanistas participación, subrayando especialmente para designar el interés común y para resol- las ventajas que aportan los segundos con ver de forma lógica los problemas urbanos respecto a los primeros. En segundo lugar, mostraré cómo las referencias a la partici- (Ramón, 1967: 80). Tal como ha subrayado pación no son patrimonio exclusivo de con- un acérrimo crítico de sus implicaciones eli- cepciones sociopolíticas pluralistas (Alford y Friedland, 1985), sino que son afrontadas «El déspota no es un hombre. Es el Plan. también, con muchos matices, desde pers- El Plan correcto, realista y exacto, el único pectivas elitistas y confl ictualistas-clasistas. que proveerá vuestra solución una vez que el Por último, con el afán de enriquecer nues- problema esté situado claramente. (.) Tec- tro conocimiento sobre las políticas urbanas nocracia, en este sentido, es la creencia en (Judge, Stoker y Wolman, 1995), sugeriré que los problemas humanos del diseño urba- una serie de variables y contenidos que nos no tienen una única solución, la cual puede sirven para diferenciar las propuestas teóri- ser descubierta y ejecutada por un experto. cas revisadas, tales como: el papel de los expertos, el origen de la iniciativa y las con- te la política y la negociación conduciría a Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial soluciones erróneas. (.) La ciudad de Le bólica» (conciliación de intereses [placation], Corbusier fue diseñada, en primer lugar y so- consulta e información) hasta descender a bre todo, como un taller para la producción. formas de falsa o nula participación («tera- Las necesidades humanas, en este contexto, pia» y manipulación). Para esta autora, la eran científi camente estipuladas por el plani- participación ciudadana consiste en grados fi cador. En ningún lugar admitió que los su- de poder ciudadano sobre los procesos de jetos para los que planifi caba pudieran tener decisión pública. Al contrario que Le Corbu- algo valioso que decir en este tema o que sier, por lo tanto, el «educar» y «convencer» sus necesidades pudieran ser plurales y no a la población de las bondades de los planes singulares» (Scott, 1998: 111-116).
ideados por los expertos no serían las formas más racionales de participación, sino, preci- bre y subalterna participación ciudadana en procesos de planifi cación urbana controla- dos ampliamente por los expertos, podemos ca y simplifi cadora, careciendo de una clara encuadrarla en una categoría que denomi- teoría de los confl ictos de poder (como la se- naremos «modelos unidimensionales». En ñalada, por ejemplo, por Lukes, 1974) y elu-ella, su principal dimensión es la jerarquía de diendo variedades posibles de autoplanifi ca- saberes que presume y que refuerza. Aunque ción, reconocía que tanto los gobernantes y sigue siendo observada, respetada y puesta expertos como la población rara vez alcan- en práctica por muchos urbanistas, incluso zaban los escalones superiores de partici- añadiendo transparencia y exposición pú- pación (Fagence, 1977: 125). Los primeros blica de las decisiones técnicas, lo cierto es debido a su «paternalismo» y a su resistencia a distribuir el poder; la población debido a a surgir numerosas voces disidentes que re- su desconocimiento de los aspectos técni- clamaban grados mayores de participación cos y a su falta de organización. Expresado en materias arquitectónicas y urbanísticas. con otras palabras: las inercias tecnocráticas Algunas de estas propuestas, sin embargo, ejercen una fuerte presión sobre el conjun- tan solo añadían nuevos grados y formas de to de la «escalera de la participación», por interacción entre los expertos y la población, arriba y por abajo. Sin embargo, el esquema gradacionista tiene la ventaja de distinguir tructura jerárquica de los agentes y de las otras formas de participación no sometidas relaciones de poder subrayada tan enfática- a la jerarquía de conocimientos técnicos, mente por Le Corbusier. Por ello, aun reco- por lo que amplía la concepción corbuseria- nociendo sus valiosas novedades, veremos cómo se pueden encuadrar igualmente entre caso, una «verticalidad», si bien difi eren sus- los modelos unidimensionales de participa- tancialmente en su noción acerca del poder y de la participación: la de Le Corbusier más A este respecto, uno de los trabajos con «elitista», la de Arnstein más «confl ictualista» más repercusión gremial fue un breve artículo (se emplean aquí ambas califi caciones en un en el que se distinguían ocho niveles de posi- sentido más restringido que el proporciona- ble participación a lo largo de una «escalera» do por Alford y Friedland, 1985). Además, de grados de «efectividad» (Arnstein, 1969). mientras que la pirámide de Le Corbusier En la cumbre se situaría el «control ciudada- simboliza una jerarquía de agentes y de posi- no», seguido a continuación por otras moda- ciones de poder, la de Arnstein representa la lidades de menor poder ciudadano (delega- frecuencia menor (arriba) o mayor (abajo) de ción de poder y cooperación [patnership]) y que ocurran fenómenos participativos como de una simple y mínima participación «sim- los apuntados. Es en este sentido gradacio- nalista, pues, en el que se encuadra en una «Formular reivindicaciones sobre las ne- cesidades de la existencia humana en vez de solo sobre aquellas que el actual sistema demos incluir también a quienes defendieron puede satisfacer supone una aproximación a que los propios urbanistas cediesen parte de las “reformas no conformistas” (.) Las pre- su poder a la población afectada por los pla- guntas frente a las que cualquier actuación nes. Por una parte, el llamado movimiento urbanística debe someterse son: ¿promueve del «advocacy planning» trataba de solventar la conciencia política de la gente? ¿La rei- las mencionadas carencias informativas y or- vindicación pone al descubierto la represión ganizativas de los grupos sociales con menor existente dentro del orden social estableci- capacidad de infl uencia en la planifi cación do? ¿Se refi ere a las necesidades reales de urbana: pobres, minorías étnicas, población la gente? (.) El estilo actual en casi toda sin techo, vendedores ambulantes, grupos intercesión urbanística induce a la gente a ecologistas, usuarios de la bicicleta, etc. aceptar las normas burocráticas de las insti-(Davidoff, 1965). Los urbanistas pondrían su tuciones de la sociedad actual. Con el fi n de conocimiento técnico al servicio de esos co- tratar con la burocracia ofi cial, la agrupación lectivos y elaborarían planes alternativos que vecinal crea otra a su propio servicio. La gen- se defenderían en un debate público. Se tra- te acude a los actos públicos y presenta en ta, pues, de una visión «pluralista» (en el sen- forma de planos e informes por escrito sus tido amplio que le confi eren Alford y Fried - solicitudes de nuevos planos o cambios en land, 1985) de la planifi cación urbana en la los planos ofi ciales. Estos actos, que con- que los urbanistas siguen ostentando un alto sumen mucho tiempo, no son, a veces, más poder de decisión técnica, aunque se ven que tristes palestras donde la gente puede obligados ahora a defender sus propuestas desahogarse. Pasa el tiempo y nada ocurre, de planes frente a otras, argumentando como las energías de la comunidad se esfuman y «abogados» de los grupos sociales a los que su capacidad de crítica se embota. El pro- cada uno representa, intercediendo por ellos. ceso tiene la forma clásica de aquel por el En el mejor de los casos contribuirían a los cual la oposición es manipulada hasta la su- niveles 3 (cooperación) y 4 (conciliación) de misión. Frente a una forma de acción direc- participación de Arnstein. Sin embargo, los ta como la de la arquitectura guerrillera, las análisis críticos con la perspectiva «interce- autoridades se ven obligadas a decidir sobre sionista» ya destacaron que a menudo esos algo ya hecho. Son ellas las que se ven co- debates no lograban ningún cambio sustan- locadas en posición defensiva» (Goodman, tivo en favor de los grupos sociales más dé- biles, ni mejoraban sus conocimientos, ni su Otra corriente pluralista y liberal que hizo capacidad de crítica ni de acción (Goodman, especial hincapié en la cooperación entre ex- 1977: 188-203). Ni las estructuras económi- pertos (arquitectos-urbanistas) y población cas, ni los entramados institucionales y buro- (usuarios) es la del «lenguaje de patrones» cráticos, ni la distribución del poder serían, de (Alexander, 1976; Alexander et al., 1980). En igual manera, alterados con las prácticas este caso el arquitecto o urbanista no repre- de la intercesión urbanística promovidas por senta a grupos de interés y presión organiza- la corriente del «advocacy planning» (Good- dos (lobbies), sino que escucharía las necesi- man, 1977: 180-183; Simmie, 198: 119-153), dades humanas básicas de cada individuo y por lo que esas formas de participación re- sus aspiraciones. A partir de ese diálogo, el presentativa podrían derivar con facilidad en experto realizaría propuestas de ordenación formas de manipulación de las capacidades del territorio (o de construcción de edifi cios) que podría someter varias veces a la consulta Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial de los futuros usuarios. El conocimiento téc- rias urbanísticas apuntaron, acertadamente, nico de unos «patrones» generales de plani- cuestiones relevantes a nuestros efectos: fi cación y construcción, y su aplicación mo- 1) la necesaria formación e información dulada a cada caso particular, sigue siendo de la ciudadanía a la hora de enjuiciar o pro- una capacidad distintiva de los expertos. poner ordenaciones del territorio; La población, básicamente, expresa su vo- luntad y evalúa las propuestas técnicas. Lo menor participación en términos de ejercicio cual, a juicio de este autor, les concedería el del poder ciudadano para tomar decisiones y máximo poder de participación: «Todas las controlar los procesos de planifi cación; decisiones sobre lo que se ha de construir y sobre cómo se ha de construir deben estar 3) el frecuente recurso retórico a la parti- en las manos de los usuarios» (Alexander, cipación como forma de ocultar su carencia A diferencia del esquema de Arnstein, sí se matiza ahora que el máximo grado de par- que pueden representar los urbanistas en ticipación es la autoconstrucción sin la ayuda sus relaciones de cooperación con grupos de expertos y el mínimo el de una relación «comercial» experto-cliente (ibíd.: 30-35). En 5) la importancia de los planes provisio- todo caso, se sitúan los grados de partici- nales (e, incluso, bocetos informales y simu- pación en una escala jerárquica semejante laciones experimentales) en las relaciones de y se enfatizan especialmente las virtudes del cooperación entre expertos y población; nivel 3 de cooperación mutua entre expertos 6) la necesidad de debates públicos don- y población. Esta cooperación consiste en de puedan exponerse, justifi carse y criticar- dialogar sobre croquis, esbozos de diseño se distintas posibilidades de planifi cación y planes provisionales. Los expertos ofre- según las perspectivas de cada grupo social.
cen consejos y recomendaciones. Las de-cisiones fi nales se toman por unanimidad. implicaciones de estas formulaciones nos no tiene en cuenta la infl uencia del contexto muestra que subsisten importantes proble- externo sobre esos diálogos de cooperación mas en cuanto a su concepción de la par- entre urbanistas y población y se puede re- ticipación ciudadana. Si defi nimos un tipo producir la jerarquía implícita de poder y sa- ber en homología con la formulación de Le independientemente de las contribuciones Corbusier. Además, simplifi ca los procesos particulares de cada uno de los autores que de participación ciudadana remitiéndolos al nos han servido como referencia, podríamos enfoque tecnocrático de «resolución de pro- indicar los siguientes rasgos problemáticos blemas» en el que se soslayan los intereses y dinámicas de interacción entre todos los 1) Los procesos de participación se dis- actores que pueden estar involucrados en un tribuyen en una escala de grados cuya varia- proceso de planifi cación (Friedmann, 1987: ble determinante es solo la mayor o menor 18). Por último, resulta de interés aquí subra- capacidad de decidir en función del cono- yar que ese estilo de cooperación mediante cimiento técnico, por lo que la expresión «patrones» puede acoplarse sin problemas y máxima de la participación sería la auto- de forma complementaria a procesos subse- planifi cación ciudadana sin la intervención de expertos ni autoridades, mientras que la mínima sería la mera formación e información nales de la participación ciudadana en mate- a la población sobre las materias objeto de TABLA 1. Rasgos de los modelos unidimensionales de participación ciudadana en el urbanismo
Tecnocrático
Gradacionismo
Patrones
Intercesión
Colectivos que
participan
Principales
acciones
participativas
2. Delegar poder de pertos revisando pertos que repre-decisión. Papel de los
Dirigen y controlan Depende del grado Escuchan, aconse- expertos
Iniciativa del
Élites / Expertos / Élites / Expertos / Principal variable
Resolución conjunta Debate entre planes de ejercicio del
Condiciones ne-
Redistribución más Institucionalización Recursos de orga- cesarias para los
procesos
participativos
Amplia autonomía Institucionalización de los expertos.
de espacios de en-cuentro entre exper-tos, organizaciones y autoridades.
Consecuencias
sociales y polí-
democrático
Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial planifi cación. Sin embargo, se omite así una MODELOS MULTIDIMENSIONALES
concepción de la participación en tanto que ejercicio de poder en un sentido amplio: ejer- Como se ha podido apreciar en algunas de cido, producido y reproducido de distintas las críticas formuladas a los modelos unidi- formas. De este modo podríamos ampliar la mensionales, como las de Scott y Goodman, tipología de participación, por ejemplo, a for- la participación ciudadana es un ejercicio de mas confl ictualistas de expresión de voz, de poder que resulta confl ictivo en las estruc- protesta y de movilización no contempladas turas sociales existentes. En lugar de res- necesariamente en los modelos unidimensio- tringirse a solucionar problemas específi cos de la planifi cación territorial, pone en juego capacidades de expresión, de debate y de 2) En estos modelos la participación ciu- decisión, abriendo un espacio político para el encuentro y la negociación entre distintos voluntad de las elites y de los expertos per- colectivos. En la medida en que la participa- mitiendo a la población su implicación y el ción urbana se puede desarrollar dentro de ejercicio de derechos políticos en el seno de procesos de planifi cación territorial o al mar- los procesos de planifi cación pública. Esta gen de ellos, lo que los modelos unidimen- iniciativa elitista rara vez desemboca en pro- sionales parecen eludir es la iniciativa propia cesos de máxima participación, por lo que de la población para intervenir en materias tiende a reproducir una estructura jerárquica urbanísticas. A partir de este hilo conductor de poder en la que las autoridades y los ur- vamos a examinar ahora las contribuciones de los que denominaremos modelos multidi- de infl uencia. La posición de superioridad de mensionales en cuanto a su concepción de los expertos puede subsistir incluso en los la participación ciudadana en el urbanismo.
niveles de cooperación con la población en sus modalidades de asesoramiento y cede del estudio de los movimientos urba- representación. O sea, que ese énfasis en nos. Es un lugar común mencionar a este facilitar la participación se aproxima, en la respecto la obra más infl uyente de Castells práctica, a las formas más débiles de par- en la que distinguía tres dimensiones de la participación ciudadana: a) la reivindica- ción de espacios y servicios de «consumo y técnico-científi ca a la participación ciu- colectivo» (desde parques, escuelas, hos- dadana y a la planifi cación urbana en tanto pitales, transporte y saneamiento hasta vi- vienda pública); b) la construcción de una racional de solucionar problemas específi - identidad local y comunitaria independiente cos para grupos sociales específi cos. Por de las imposiciones de mensajes masivos; lo general, los grupos que son afectados c) las demandas de mayor autogobierno lo- cal, descendiendo hasta niveles de barrio o distrito urbano, como resultado de una des- ción. En consecuencia, la interacción con centralización política y administrativa gene- el contexto social, institucional y político es ral (Castells, 1986: 430-431). Aunque en esta reducida a su mínima expresión. Los ex- obra clave ya planteaba que los movimientos pertos, en fi n, serían los únicos garantes del carácter científi co del conocimiento mover una participación ciudadana que entra producido en los procesos gracias a su en contradicción con el «signifi cado urbano» supuesta neutralidad valorativa y a su pa- dominante, hasta entonces había distinguido ambos conceptos: «movimientos urbanos» solo serían los que, en alianza con partidos tos signifi cativos de la participación urbana políticos y sindicatos, lograsen transformar (consumo colectivo, identidad y relaciones la estructura económica y política de clases; comunitarias, y autogestión política). Como mientras que la «participación urbana» solo es bien conocido, esta perspectiva también comprendería aquellas acciones concentra- ha dado lugar a un rico debate teórico con das en aspectos exclusivamente urbanos y críticas y precisiones importantes. Por una que, por ende, contribuyesen a la reproduc- parte, se le ha criticado que no analizase su- ción del sistema capitalista (Castells, 1974: fi cientemente los recursos organizacionales, las dinámicas sociales internas en los mo- vimientos, la reproducción de dominaciones nes es que el contexto social, económico, sociales en su seno, los contextos sociales político y cultural constituye un conjunto de relevantes para los movimientos aunque no fenómenos relevante con el que interactúan tuviesen efectos visibles sobre ellos, y la los actores urbanos (en forma de movimien- distinción entre la provisión y el control de tos o de acciones participativas). Esa interac- los bienes urbanos (Pickvance, 1985, 1986; ción, pues, sería esencialmente confl ictiva. Villasante, 1984: 108-115; Martínez, 2003). Otros autores han subrayado la necesidad drían más repercusión en caso de que fue- de examinar la base social de los movimien- ran plenamente autónomos de los partidos tos, las visiones ideológicas en confl icto y políticos y de los sindicatos. Lo anterior, no las relaciones de cooptación, marginación obstante, no implicaba que las organizacio- o represión ejercidas por el Estado o por nes ciudadanas se alejasen de los expertos empresas privadas (Lowe, 1986: 152-186). y de los medios de comunicación. Más bien, Las consorcios público-privados y el auge al contrario, en los casos más «exitosos» del «tercer sector» se han identifi cado tam- ese tipo de alianzas para aprovechar tales bién como neutralizadores de las demandas recursos informativos se había demostrado muy fructífera. En estudios posteriores ese efectos transformadores, permitiendo que autor acentuó más las limitaciones de los los gobiernos locales se presenten como los mayores promotores de la participación ciu- tos notables de cambio social en su entorno, por lo que se podría deducir que el entor- homogénea y de una mínima participación no, y especialmente en su dimensión global, decisoria (Mayer, 2006: 203). Por último, se sería mucho más infl uyente sobre los movi- ha observado que las demandas de mayor y mientos que a la inversa. Cada vez los mo- mejor participación ciudadana, y la interac- vimientos urbanos serían más «reactivos», y ción con el gobierno local, constituyen dos muchos exclusivamente localistas e insolida- constantes en el desarrollo de los movimien- rios, ante esas constricciones del contexto tos urbanos (Fanstein y Hirst, 1995). Este tipo de reacciones, como se puede compro- La concepción de Castells aportó una bar, acentúan el carácter multidimensional valiosa perspectiva sistémica subrayando de la concepción de Castells acerca de la varias dimensiones de la participación ciuda- dana: la interacción con otros actores (otros De forma paralela a la última formulación movimientos sociales, partidos políticos, sin- teórica presentada y en convergencia con dicatos y el Estado); la interacción entre las algunos de sus argumentos fueron surgiendo organizaciones sociales que participan en otras concepciones que enfatizaban las di- materias urbanas y su contexto global; y los mensiones contextuales, los mecanismos de ámbitos en los que se pueden producir efec- interacción y las cualidades de las organiza- Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial ciones sociales. Mientras que en la última te la infl uencia del mercado en la ordenación década Castells señalaba la necesidad de nuevas alianzas entre los movimientos urba- nos y los gobiernos locales para incidir pro- ción de Harvey a lo largo de sus trabajos por gresistamente en los efectos urbanos de las el problema de la redistribución de los bienes dinámicas de globalización económica (Bor- urbanos. En este sentido, ha defendido que ja y Castells, 1997), otros autores con seme- alguna instancia centralizada debería preva- jante fi liación marxista originaria encontraron lecer para velar por la distribución justa de en la «posmodernidad» de la globalización los recursos cuando cualquier autogobierno nuevos intersticios para que persistiera la comunitario o local pueda desequilibrar la iniciativa autónoma de los movimientos ur- balanza de resultados (Harvey, 1989: 93-94). banos (Harvey, 1992, 1994). Las dinámicas de globalización surgidas de la reestructura- mente localistas de participación en un con- ción del sistema capitalista desde la déca- texto de mayor fragmentación social y urba- da de 1970 habrían comportado una mayor na lo sustenta preocupándose por establecer fragmentación de las clases sociales y de las criterios que favorezcan la expresión de los intervenciones urbanas. No solo desapare- grupos sociales más oprimidos y la represen- cían así formas de acción colectiva basadas tación de los intereses de grupos distantes de forma central en los intereses de clase, en el tiempo (generaciones futuras) o en el sino que también entraría en escena un re- espacio (no habitantes del espacio planifi - lativismo de valores que afectaría especial- cado pero que pueden estar afectados por mente a las políticas de planifi cación espa- planes espaciales específi cos desde un pun- cial. Aunque esta nueva sociedad emergente to de vista económico, ecológico o político) comportaría una mayor tolerancia entre gru- (Harvey, 1994). El principal problema teórico pos sociales diversos, no estaríamos sino y político, pues, sería el de dilucidar cómo ante un confl icto mayor de racionalidades pasar del «particularismo militante» a políti- en disputa. De aquí se puede deducir que, cas más amplias, globales, universales y al- según Harvey, los movimientos urbanos ternativas de justicia social y medioambiental expresarían su autonomía mediante: 1) la (Harvey, 2007: 206-210). La misma posición construcción de una nueva racionalidad con crítica con el «comunitarismo localista» (y, criterios de justicia redistributiva que desde por extensión, con el «municipalismo») que la planifi cación urbana se pueda oponer a podría inferirse de la alusión de Castells a las tendencias privatizadoras del mercado; las demandas de descentralización, la en- 2) la acción de resistencia ciudadana tanto en el nivel comunitario y local como de for- va racionalidad política para la participación ma simultánea en instancias globales de ciudadana en el urbanismo: a) defender la decisión política y económica. A diferencia diversidad social en la convivencia local y del esquema de Castells, ahora son la frag- en su expresión diferencial de intereses, ne- mentación de la clase obrera y la debilidad cesidades, conocimientos y aspiraciones; de la planifi cación urbana frente al mercado b) crear espacios públicos abiertos en los las principales dimensiones contextuales que sea posible la deliberación, el reconoci-que le dan sentido a la participación urbana. miento de los diferentes, la negociación y la En consecuencia, el ámbito principal de esa toma de decisiones (Young, 2000: 396-403). participación sería la defensa de derechos Young, a su vez, postula un modelo dual de sociales y políticos, primero, y de una racio- participación directa en asambleas a nivel nalidad planifi cadora, después, que tenga en local-barrial y de planifi cación regional que cuenta la diversidad social y que contrarres- limite la autonomía municipal y garantice una mayor justicia social. Las primeras tan un lado, los movimientos urbanos que pre- solo servirían para «determinar las priorida- tenden transformar un entorno regido por la des locales y las opiniones sobre las diversas fuerza de los más ricos y poderosos exigen políticas» (Young, 2000: 421). En el gobierno la primacía de derechos humanos básicos regional, por su parte, habría lugar para los re- (a la dignidad, al trabajo, a la vivienda, a bienes presentantes de los barrios, de los centros de y espacios colectivos [«urban commons»], trabajo y de los grupos oprimidos (ibíd.: 422).
etc.) sobre aquellos «derivados» (a la propie- En realidad, lo que vienen a señalar estos dad y al benefi cio privados). Por otro lado, planteamientos es que no son sufi cientes para alcanzar sus objetivos o vislumbrar al- las concepciones de la participación urbana guna posibilidad de alcanzarlos, son aboca- como formas de democracia directa o auto- dos a movilizarse públicamente en las calles gestión comunitaria sin un marco justo de o mediante organizaciones «políticas»: es racionalidad construido colectivamente, para decir, son obligados a demostrar su fuerza. toda una sociedad. Se trata, por una parte, «El derecho a la ciudad no es meramente un de una dimensión política de la participación acceso a lo que defi nen los especuladores en su doble acepción de confi guración ins- inmobiliarios y los planifi cadores estatales, titucional y de confi guración ideológica, que sino un derecho activo a hacer la ciudad dife- complementa al ejercicio máximo de decisio- rente, a confi gurarla de forma más acorde al nes por parte de la población. Por la otra, se deseo de nuestro corazón, y, de este modo, indica un contexto territorial en el que existe a rehacernos a nosotros mismos en una ima- una inherente interdependencia entre vecin- gen diferente» (Harvey, 2003: 941). La partici- darios, ciudades, regiones y países, por lo pación ciudadana adquiriría sentido, así, solo que la participación ciudadana no puede per- si explorase las posibles alternativas de una der de vista la articulación de los intereses mayor justicia social, lo que en el corto plazo propios de quienes participan y del interés signifi caría, según Harvey, frenar la «profun- da ola de privatización que ha sido el mantra de un neoliberalismo destructivo» (ibíd.).
El tercer conjunto de propuestas multidi- de Castells y lo amplían (Mayer, 2006). Com- mensionales se podría identifi car con la eti- parten un énfasis analítico por las interac- queta de «empowerment» (traducido al caste- ciones contextuales y los efectos de los llano muchas veces como «empoderamiento», movimientos urbanos; y extienden su radio aunque yo considero más preciso el término de acción hasta la justicia redistributiva y la «potenciación»). La idea de «empowerment» movilización. Sin embargo, permanecen in- ha sido usada como una forma breve de re- certidumbres acerca de los efectivos resulta- ferirse a aquellas políticas de desarrollo que dos justos de esa particularmente confl ictiva se concentran en mejorar las capacidades de combinación entre diversidad, movilización y intervención pública de los colectivos socia- centralización. En un escrito posterior, Harvey les excluidos de la economía formal y de las volvió a situar la cuestión de la participación instituciones estatales. Pobres, mujeres y mi- urbana en relación al «derecho a la ciudad». norías étnicas discriminadas han sido los sec- Este lo defi ne como un derecho humano tores sociales más frecuentemente aludidos, esencial, «el derecho a rehacernos a noso- también en la medida en que se solapan con tros mismos mediante la creación de una so- campesinos, inmigrantes, niños, ancianos y cialidad urbana de un tipo cualitativamente enfermos. Friedmann los agrupa en unidades diferente [a la existente]» (Harvey, 2003: 939). domésticas de convivencia [«households»] y Para este autor, el problema, no obstante, es en «luchas cotidianas por la supervivencia» tanto de derechos como de «fuerza». Por que abarcan la economía informal, la auto- Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial organización comunitaria y la protesta colec- Esta concepción de la participación ciu- tiva (Friedmann, 1992: 22). Su participación ciudadana solo es posible si previamente se posibles políticas públicas concernidas y, al han satisfecho las necesidades básicas de mismo tiempo, se origina en el contexto de esta parte de la población y se ha garantizado países con grandes masas empobrecidas y el ejercicio efectivo de sus derechos sociales débiles estructuras públicas de bienestar. y políticos. Esos prerrequisitos de «inclusión Por consiguiente, evita la ambigüedad de democrática» son un objetivo fundamental de referirse a la potenciación de toda la socie- las acciones autónomas de esos colectivos, dad civil y a su autonomía absoluta, espe- pero precisarían de la ayuda inexcusable de cifi cando los colectivos sociales excluidos un «Estado [social] fuerte» y de otras organi- y el tipo de alianzas sociales que precisan. zaciones sociales no gubernamentales (ibíd.: Más en particular, Friedmann distingue tres tipos de poderes a potenciar en los hogares, El Estado potenciaría la inclusión de esos las comunidades y los individuos: 1) poder colectivos con políticas de descentraliza- social, en forma de habilidades, conocimien- ción local-comunitaria apoyando sus inicia- tos, información, vivienda, salud, recursos fi - tivas propias, de ágiles redistribuciones de nancieros y pertenencia a redes sociales y a recursos públicos y de transparencia en el organizaciones que refuercen las bases de rendimiento de cuentas (ibíd.: 37). Las ONG, la economía doméstica; 2) poder político, en por su parte, se dedicarían solo a promover forma de capacidad de votar, decidir, expre- sarse, organizarse y actuar colectivamente; nidades y hogares (su «auto-potenciación») 3) poder psicológico, en tanto que «sensa- mediante la provisión de fondos y la media- ción personal de potencia» que es «demos- ción internacional siguiendo un esquema de trada en el comportamiento auto-confi ado» «aprendizaje social»: «Entre los pobres, es (Friedmann, 1992: 33). Participar, en este sen- improbable que ocurra la auto-potenciación tido, consistiría en que los colectivos exclui- por sí sola. Del mismo modo que un alumno dos adquieran e incrementen estos poderes. necesita a un profesor, el profesor enseña y el alumno estudia. (.) El profesor puede ser político, nos remitiría a toda una dinámica un ayudante y un catalizador que estimula, de desarrollo endógeno de comunidades y provee oportunidades, cuenta historias, hace colectivos excluidos a partir de sus inicia- preguntas, corrige errores y se ofrece como tivas autónomas y de las alianzas sociales un recurso. El aprendizaje real, sin embargo, que les permitan aprender a continuar su es una responsabilidad exclusiva del estu- auto-potenciación. Se trata de una auténti- diante. (.) En la lucha contra la pobreza y ca «economía moral» donde la ayuda mutua por la inclusión política el rol de los agentes y la reciprocidad (Polanyi, 1944) confi guran externos es ofrecer apoyos que estimulen a un marco cultural e institucional donde se los despotenciados a librarse por sí mismos ejerce el poder de esos colectivos. Al igual de la dependencia tradicional» (ibíd.: 77). El espacio local, tanto el vecindario como el una perspectiva progresista de la partici- municipio, constituiría el inicio de estos pro- pación concibiéndola como un ejercicio de cesos de potenciación social, pero los víncu- poder que puede alterar las estructuras so- los con el Estado y con las ONG señalan la ciales en benefi cio de quien ocupa en ellas necesidad de que esos procesos se dirijan, las posiciones sociales inferiores: es decir, a largo plazo, «a transformar totalmente la alterando el contexto social. Ese ejercicio de sociedad a través de la acción política en el poder también es, en lo esencial, fruto de la plano nacional e internacional» (ibíd.: 31).
iniciativa autónoma de esos colectivos espe- cífi cos. Sin embargo, Friedmann considera que los movimientos urbanos reivindicativos y la «movilización» (Friedmann, 1998: 23) son señalado antes, por autores como Harvey solo una de las formas que pueden adoptar, y Young. Friedmann, empero, sostiene que mientras que los hogares y las comunidades esas derivas perversas no son inherentes a constituyen los agentes sociales más identifi - las bases de reciprocidad y confi anza que cables y «organizados» (ibíd.). Además, entre generan (Friedmann, 1998: 24). A continua- sus interacciones contextuales, destacan las ción veremos cómo las contribuciones de mencionadas alianzas positivas con un cierto autores como Forester se han erigido en una tipo de organizaciones gubernamentales y no tentativa de superar este tipo de críticas, gubernamentales. Finalmente, los «efectos» aun a costa de insistir más en el método y el de potenciación solo a largo plazo transfor- proceso que en los resultados y los cambios marían las estructuras sociales, siendo su al- cance más habitual la propia transformación —refl exiva— de los colectivos sociales antes como antes las de los movimientos urbanos, excluidos (mediante su inclusión política y la indicaron vías de superación de las limita- satisfacción básica de sus necesidades ma- ciones de corrientes unidimensionales como teriales: «la sociedad civil simplemente impli- la del «advocacy planning». En este relato, cada para sí misma», Friedmann, 1998: 28) y sin embargo, no hemos hecho mención a un intento intermedio, el llamado «equity plan- Todo ello implica, por consiguiente, que ning»: en este los urbanistas se preocupa- no se podrían asimilar en este modelo las ban, sobre todo, de elegir como aliados a las formas de participación de otros colectivos autoridades políticas adecuadas para poder de la sociedad civil ya «incluidos», ni las de llevar adelante sus ideales de justicia social organizaciones de interés como grupos eco- logistas, ni las de movimientos urbanos de aquí porque uno de los representantes de carácter conservador o interclasistas (Abu- esta tendencia, Krumholz, destacaba la im- Lughod, 1998). El planeamiento urbano y los portancia del «diálogo» y la comunicación expertos en materias urbanísticas tampoco pública en esta modalidad: «El planifi cador adquieren en este modelo un protagonismo es un comunicador, un incansable propagan- especial, sino que pasarían a ser instrumen- dista, por lo que las habilidades comunica- tos de las políticas de desarrollo alternativo tivas son cruciales. El planifi cador es tam- dentro del marco de relaciones de poder y bién un recolector de información y análisis, de objetivos enunciado (como parte de un un formulador de problemas» (Sandercock, Estado fuertemente «social» o como parte 1998: 174). Aunque no se trataba de un estilo de alguna de las múltiples ONG). La más de planifi cación urbana especialmente pro- explícita puntualización de Friedmann a este clive a la participación ciudadana, su énfa- respecto es el requisito de que los planifi ca- sis en el diálogo como cualidad básica de la identidad profesional del urbanista marcó un con las organizaciones comunitarias estén horizonte relevante para los defensores de la «abiertos» a «aprender sobre otros modos- potenciación de los excluidos, como Fried- de-ser-en-el-mundo» multicultural presente mann, y para el llamado «critical planning», (Friedmann, 1998: 33). Por otra parte, se le ha criticado que el énfasis en los hogares y Para este último, la planifi cación urbana en las comunidades podría albergar opresio- sería, ante todo, una práctica comunicativa nes y discriminaciones internas tradicionales y el planifi cador un «intérprete» de cada si- (como las de género y edad) y promover un tuación comunicativa concreta. Los planifi - Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial cadores «buscan comprender lo único y lo los problemas que se quieren resolver (Fo- contextual en lugar de elaborar proposicio- rester, 1999: 37). Formularía, pues, preguntas nes generales acerca de un planifi cador mí- relevantes en cada caso particular. En su rol tico y abstracto. (.) La planifi cación es una de «facilitador» de encuentros y de expresio- forma primaria de escuchar críticamente las nes de todos los colectivos implicados, des- palabras de los otros y de observar su com- tacaría su dedicación a crear percepciones portamiento no verbal. (.) El énfasis es me- de confi anza entre todos ellos en tanto que nos en lo que los planifi cadores saben y más condición básica que permita las delibera- en cómo usan y distribuyen su conocimien- ciones, negociaciones y decisiones poste- to; menos en su habilidad para resolver pro- riores (ibíd.: 94). Estos procesos de planifi - blemas y más en abrir debates sobre ellos» cación participativa requieren mucho tiempo (Sandercock, 1998: 175). El propio Forester en las primeras etapas en que se promueve subraya que su propósito es contribuir a una el mencionado clima de confi anza. A la vez, democracia deliberativa que «reconozca y se recurre a esquemas o croquis provisiona- respete la pluralidad y la diferencia sin de- les, en algunos casos sin ni siquiera mostrar- jar de comprometerse con el aprendizaje y los gráfi camente, tan solo dialogando sobre la acción juntos, una política que nos ayude a clarifi car críticamente la verdad de nues- tras posibilidades para la mejora humana» ducirían en «rituales participativos»: en es- (Forester, 1998: 215). Más específi camente, pacios intermedios o de transición como las los planifi cadores podrían contribuir a ese charlas y bebidas previas a una negociación, propósito en cinco dimensiones: 1) promo- «las comidas a lo largo de un taller, los pe- viendo una ética de la escucha y del reco- nocimiento de los otros, con sus intereses tando las sesiones plenarias de resolución de e identidades; 2) confi gurando «rituales de problemas, las historias narradas en las fases participación» y «espacios seguros» en los tempranas de los procesos de mediación» (ibíd.: 131). Es interesante remarcar que es- rrar sus «historias» y establecer unas reglas tos procesos de participación implicarían por básicas para reunirse, conversar y negociar; igual a todas las partes intervinientes, inclui- 3) estimular a los participantes a cultivar una «racionalidad deliberativa» y crítica mediante «el aprendizaje colaborativo más que la ar- planifi cación, más difícil se hará elucidar gumentación legalista, los juicios prácticos quiénes son los colectivos sociales afecta- más que la persuasión doctrinaria» (Fores- dos con derecho a intervenir legítimamente ter, 1999: 223); 4) entrenando, preparando en el proceso, a ser reconocidos y represen- y orientando a los participantes para que tados (ibíd.: 167). Sin embargo, las autorida- des y los expertos no adolecerían tanto de des de partida entre ellos y de comprender ese problema y retendrían una cierta capa- sus mutuas diferencias; 5) incorporando las cidad inicial para determinar el resto de le- expresiones personales, las emociones, los gitimaciones y representaciones, incluida la afectos y la experiencia histórica en las dis- suya propia. Por último, cuanto más diálogo cusiones para resolver confl ictos sobre la y negociación se produzca durante el proce- gestión del territorio (Forester, 1999: 35).
so, más posibilidad existe de que todos los En el enfoque crítico y comunicativo el actores, incluidos los responsables políticos planifi cador ofrece su conocimiento espe- y los planifi cadores expertos, no solo apren- cializado no tanto para resolver problemas como para ayudar a todas las partes a defi nir roles sean modifi cados (ibíd.: 129). Desarro- llando el nivel de «cooperación» de Arnstein, el plano del análisis social, pero la comple- los expertos aquí contribuyen tanto a la crea- menta con un marco constructivista y cola- ción de las condiciones de la participación borativo que, como a Harvey y a Young, lo como a su despliegue y a la superación de acaba acercando a un ecléctico pluralismo las difi cultades que surjan de los encuentros en el plano de la acción política. Una valora- deliberativos, por lo que deben cuidar una ción semejante puede aplicarse al enfoque elevada atención crítica a que todo el proce- «institucionalista» de Healey (1995, 1997). so evolucione creativa y satisfactoriamente Para ella, las «discusiones colaborativas» generan un valioso e imprescindible «capital A diferencia de la perspectiva radical del social e intelectual» en la localidad (Healey, «empowerment» que implica que los plani- 1997: 33, 61). La planifi cación espacial sería, fi cadores tomen partido por los colectivos pues, tan solo una de las formas de mantener sociales excluidos, aunque sea a través de o de transformar esas redes de vinculación y instancias estatales o de organizaciones de acción social. O, expresado de otra ma-cívicas, en la perspectiva de Forester el ex- nera, un modo de confi gurar la «capacidad perto tiende a permanecer «fi el» a su propio institucional» de una localidad: la capaci- cuerpo profesional, como parte del Estado dad para transformar esas redes de relación o como profesional liberal, aunque se halla mediación social que exceden y preceden a sociales y la búsqueda de consensos más sus conocimientos especializados. Mientras allá de los mínimos requisitos legales de que para Forester el planifi cador contribuye toda política pública se proponen intentan- a reconstruir una racionalidad nueva a través do alejarse de la tendencia neoliberal de de la comunicación y el debate con todos la gobernanza. Esta tendencia consiste en los colectivos implicados en una intervención que los gobiernos «descargan» gran parte territorial, independientemente del actor del de sus responsabilidades sobre los hogares, que provenga la iniciativa, para Friedmann y las asociaciones voluntarias y las empresas otros autores afi nes, como Leavitt, son las privadas. En el campo de la planifi cación comunidades quienes inician autónomamen- territorial podrían comportar, en oposición te los proyectos y esto exige, a menudo, que directa a lo que proclaman sus defensores, los planifi cadores se limiten a asesorarlas en menos transparencia a los procesos y pri- su oposición a los intereses de los gobiernos vilegiar los acuerdos ocultos con empresas y de las empresas (Sandercock, 1998: 178). privadas (ibíd.: 208-209). Por ello, Healey Numerosos críticos han alertado de la diver- propone cuatro parámetros generales que sidad de comunidades y grupos sociales, y garanticen una «gobernanza participativa y de los múltiples ejes de división y opresión democrática» (ibíd.: 288, 294): 1) establecer en su seno, por lo que, de acuerdo con el los derechos y deberes de cada uno de los planteamiento de Forester, los expertos no agentes que tienen alguna implicación en el deberían alinearse acríticamente con sus ini- proceso; 2) establecer reglas y mecanismos ciativas y reivindicaciones (Sandercock, 1998: para proveer los recursos necesarios (de 179). Otro tanto ocurriría con las relaciones subsistencia económica mínima, de ejercicio entre expertos y comunidades con el Estado de los derechos de ciudadanía, de inversión ya que pueden tornarse antagonistas tanto y compensación económica pública, etc.); como complementarias en aras de los intere- 3) especifi car los criterios para «reestimar ses de los colectivos excluidos y oprimidos. los retos» de modo que todos los agentes justifi quen sus opciones y tengan en cuenta cede de la teoría crítica y confl ictualista en las de los demás; 4) especifi car la distribución Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial de competencias y tareas a desarrollar por tre distintos colectivos sociales, tanto en lo referente a los contenidos de la planifi cación como a las reglas y formas de desarrollar rester enfatizan rasgos esenciales de los pro- el proceso. Después de las decisiones son cesos, de su método, que los cualifi carían necesarias evaluaciones de su alcance, es- como participativos, entre los que sobre- pecialmente en lo que se refi ere a los efec- salen las reglas básicas que acepten todos tos sobre el contexto social de desigualda- los colectivos implicados en sus inicios y los des, pero también en lo que se refi ere a los criterios que se adoptarán para alcanzar al- avances intrínsecos conseguidos durante gún consenso defi nitivo. De esta forma se el proceso de planifi cación y participación. evitarían, según estos autores, las inercias Sería conveniente distinguir y valorar, esta-bleciendo sus diferencias o prioridades, cada más neoliberales a que conducen este tipo una de las decisiones que se toman a lo lar- de negociaciones públicas en materia de pla- go del proceso, en lugar de restringirse a un momento fi nal y defi nitivo de decisiones. Al mismo tiempo que se toman decisiones, los tidimensionales avanzan considerablemente actores sociales se comunican de diferentes en cuanto a las cuestiones que integran en maneras y desarrollan estrategias de poder su concepción de la participación ciudadana que pueden afectar a los procesos de plani- con respecto a las unidimensionales. Lo cual fi cación tanto como otras circunstancias pro- no es óbice para reconocer algunas similitu- cedentes del contexto externo (político, eco- des: por ejemplo, la extensión de la identidad nómico, cultural, etc.). Las relaciones sociales profesional de los urbanistas hasta compren- entre los agentes con diferentes grados de der roles de mediación, negociación y apo- implicación en los procesos de planifi cación yo a colectivos sociales sin conocimientos participativa y las relaciones de ellos con técnicos; o la confi guración institucional (o sus contextos constituyen, pues, la principal informal) de espacios abiertos donde pue- contribución de los modelos multidimensio- dan concurrir y argumentarse diferentes nales a la concepción de la participación opciones de planifi cación. El grado máximo de participación en tanto que toma de deci- 2) La participación ciudadana en los pro- siones sigue alentando de fondo, como es cesos de planifi cación espacial es un dere- lógico, a muchas de las propuestas multidi- cho social y político básico en las sociedades mensionales pero estas añaden, por su par- democráticas. Por ello, constituye una pobre te, otros aspectos relevantes del proceso de defi nición de la misma considerarla como participación (representación, expresión, ne- una cesión de poder por parte de las elites y gociación, etc.) y, sobre todo, una preocupa- de los expertos. La mayoría de los modelos ción central por sus efectos transformadores multidimensionales, de hecho, enfatizan que sobre las estructuras sociales y espaciales son las iniciativas autónomas de distintos más amplias. Podemos resumir, por lo tanto, colectivos y organizaciones sociales las que las principales valías de los modelos multidi- propician formas de participación relevantes para el cambio social. La participación ciu- dadana dentro de los cauces burocráticos de fi esta de una forma completa y amplia, no un proceso de planifi cación solo sería una más de las posibilidades que tienen los dis- siones. Antes de llegar a ese momento son tintos movimientos urbanos y los colectivos necesarias acciones participativas que per- sociales excluidos para propagar y perseguir mitan el debate público y la interacción en- sus reivindicaciones específi cas. Las autori- TABLA 2. Rasgos de los modelos multidimensionales de participación ciudadana en el urbanismo
Movimientos
Dialéctico
Potenciación
Comunicativo-
Crítico
Colectivos que
participan
nos (compuestos de nos (compuestos de dades (compues- tos por individuos y afectados (también colectivos sociales autoridades, empre-excluidos).
Principales
acciones
participativas
taria. Autogestión tributiva y territorial. economía domésti- blicos abiertos para político (garantizar presas) en formular convivencia, nego- políticos, protesta y gociar su resolución.
organización comu-nitaria). Poder psico-lógico.
Papel de los
expertos
ciones comunitarias ciones comunitarias mientos, aprendiza-y a políticas sociales y a políticas sociales jes y acuerdos.
del Estado.
Iniciativa del
Principal variable
Transformación del Ejercer el «derecho «Potenciar» a los C o m u n i c a c i ó n , de ejercicio del
a la ciudad» como colectivos sociales aprendizaje, nego- Condiciones ne-
Autonomía de los Reconocimiento de Satisfacción de ne- cesarias para los
cesidades básicas ridad» y confi anza, procesos
participativos
A b r i r e s p a c i o s y políticos garanti- tación de oprimidos Estado y de ONG.
en la escala regional.
Consecuencias
Transformación del Primacía de bienes Inclusión de ciuda- sociales y
políticas
chos a la propiedad en dinámicas de más «racionales», der ciudadano en do. Incremento del rrollo y redistribu- «Florecimiento» de la sociedad civil y del «aprendizaje social».
democrático
Dimensiones múltiples de la participación ciudadana en la planifi cación espacial dades y los expertos tienen difi cultades para cientes de que sus propias posiciones de po- relacionarse con esas formas independientes der pueden ser socavadas y transformadas de participación y reacias, en ocasiones, a a lo largo de estos procesos con intensas integrarse en espacios de negociación en- tre colectivos diferentes. Esta manifestación dual de la participación ciudadana, fuera y dentro de las instituciones, sería una fuente CONCLUSIONES
constante de confl ictos y exigiría esfuerzos El trabajo canónico de Alford y Friedland de todas las partes para intervenir en ellos e (1985) puso de manifi esto tres núcleos fun- damentales de cuestiones sociológicas y politológicas consignadas en las corrientes tos activos de los procesos de planifi cación del pluralismo, el elitismo y el confl ictualis- participativa. Su activismo implica, por un mo. Aplicado ese marco a la cuestión de lado, ampliar el radio de acción de sus ca- las políticas urbanas (que también es una pacidades técnicas. La integración en orga- de las bases empíricas más recurrentes en nizaciones sociales, su discernimiento de las aquel trabajo) y, en particular, a la cuestión identidades colectivas y sus posibilidades de de la «participación ciudadana» en la «pla- representación en un proceso de planifi ca- nifi cación espacial» nos encontramos con ción, su capacidad de orientar y asesorar a todas las partes, su estímulo para favorecer pluralismo de las perspectivas participativas escuchas mutuas y aprendizajes colectivos, que aquí hemos denominado «unidimensio- su intervención mediadora y negociadora, nales». Entre ellas, solo el artículo crucial de etc. le exigen una dimensión comunicativa, Arnstein llega a sugerir «grados» posibles social y política que no se le suponía al urba- de participación en forma de autogestión y nista exclusivamente especializado en dise- autoplanifi cación comunitarias próximos a ñar su propuesta técnica de ordenación terri- las concepciones de las perspectivas con- torial. Por otro lado, su identidad profesional conserva un carácter crítico tanto en el senti-do de que sus conocimientos científi cos son cuestionados, enjuiciados y modifi cados por heurístico, se ha argumentado: 1) que existen los distintos colectivos participantes como concepciones de la participación ciudadana por la necesidad que tienen los expertos de y urbana también en autores con una clara revisar sus propios supuestos y de contribuir perspectiva confl ictualista o weberiana, si a los procesos de planifi cación participativa bien en ocasiones se rehúye el término «par- con planes provisionales, sugerencias y de- ticipación» o se incorpora en movimientos cisiones integradoras de los debates y dife- rencias manifestados hasta el momento. Por fl ictos macrosociales; 2) que la selección de último, los expertos se dedicarán también a perspectivas participativas agrupada en las crear las condiciones sociales necesarias e imprescindibles para garantizar los recursos les» son más coherentes con el elitismo y el y derechos básicos en un proceso de parti- confl ictualismo (en los términos defi nidos por cipación. Trabajarán en el ámbito formal tan- Alford y Friedland) que las unidimensionales; to como en el informal, tendrán en cuenta 3) que las perspectivas multidimensionales tanto las razones como las emociones. De representan una «ventaja» respecto a las pri- este modo, no pueden renunciar a formular meras en la medida en que aportan una teo- propuestas de una racionalidad ampliada y rización más amplia y completa de los pro- socialmente justa, pero también serán cons- cesos participativos (sin restringirla a la toma de decisiones, a las instancias institucionales ser fi eles a las concepciones profesionales, y a las demandas específi cas de colectivos ciudadanos, todo al mismo tiempo. Trabajan que no sea frecuente encontrar referencias habitualmente en situaciones de incertidum- a las concepciones multidimensionales de bre, de grandes desequilibrios de poder y de la participación urbana en los textos legales, múltiples, ambiguos y confl ictivos objetivos técnicos o sociológicos al uso (por ejem- políticos» (Forester, 1987: 434). Esta cita, por plo: Barber, 1984; Clark y Rempel, 1997). último, pone de relieve las limitaciones a las En cambio, gran parte de los principios par- que también se enfrentan los modelos mul- ticipativos implícitos en los modelos unidi- tidimensionales que hemos expuesto aquí, a pesar de sus virtudes. Pueden derivar, inclu- líneas rectoras o presupuestos de las polí- so, en una excesiva generalidad teórica por ticas de «gobernanza neoliberal» (Santos, la cual se los podría tachar de utópicos, o en una generosa preocupación metodológi- bemos recordar que la autoorganización, la ca (tal como hemos apuntado sucintamente movilización, la inclusión y la deliberación no en lo referente a las «condiciones necesa- indican, necesariamente, resoluciones rápi- rias para los procesos participativos») que das y efi caces (cuya cualifi cación varía según los presentaría válidos para colectivos con muy desiguales posiciones de partida y de cada contexto de condiciones objetivas y de llegada (la ya mencionada aceptación de un percepciones culturales) de los confl ictos cierto pluralismo pragmático). Por ello, tanto sociales que se pueden generar mientras se en un extremo como en el otro son necesa- participa o que infl uyen desde fuera en los rias distinciones más precisas: los modos y procesos de planifi cación y de participación. podrían indicar pautas de acción con fi nes pia del elitismo y del confl ictualismo, algunos democráticos participativos e inclusivos. teóricos de los modelos multidimensionales también sospechan de la bondad intrínseca cionados han proseguido por ese camino, lo de todas las acciones y procesos de partici- relevante de sus planteamientos, a mi juicio, pación ciudadana. El localismo, el comunita- es que han señalado unas fructíferas premi- rismo y el «particularismo militante» pueden acarrear defensas insolidarias de intereses particulares que solo instancias supraloca-les (estatales, regionales o supranacionales) REFERENCIAS
o procesos deliberativos profundos podrían corregir en pos del interés general. De forma Abu-Lughod, Janet (1998): «Civil/Uncivil Society: Confusing Form with Content», en Mike Douglas simultánea, resulta evidente que cada caso y John Friedmann (eds.), Cities for Citizens. Plan- concreto y cada experiencia local comporta ning and the Rise of Civil Society in a Global Age, una atención singular a las formas de impli- cación, diálogo, negociación e innovación que Alexander, Christopher (1976): Urbanismo y partici- se produzcan (entre los numerosos autores pación, Barcelona: Gustavo Gili.
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RECEPCIÓN: 15/12/2009
REVISIÓN: 03/05/2010
APROBACIÓN: 07/09/2010

Source: http://www.miguelangelmartinez.net/IMG/pdf/Dimensiones_multiples.pdf